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Posté le Tuesday 24 November 2020 |
Alice Rustique |

Le plan de relance parviendra-t-il à stimuler l’emploi ?

Le choc du Covid-19 sur l’économie française est d’une brutalité sans précédent. Les entreprises sont très fragilisées et les plans de restructurations se multiplient, avec de lourdes conséquences pour l’emploi. Au premier semestre, l’économie a déjà perdu près de 715 000 postes, soit la plus forte destruction d’emplois sur un semestre depuis 1970. Dans le plan France Relance, les mesures en faveur de l’emploi, chiffrées à 15 milliards d’euros, se composent principalement de dispositions sur le chômage partiel de longue durée, sur l’emploi des jeunes et sur la formation professionnelle. Bien qu’elles soient importantes et qu’elles relèvent de plusieurs dimensions, elles restent sous-calibrées par rapport aux destructions d’emplois à venir. Et, dans une conjoncture dégradée, leur effet sur l’emploi risque de ne pas être maximum en raison notamment d’une absence de conditionnalité pour l’activité partielle de longue durée et d’effets d’aubaine pour les primes à l’embauche. On peut ainsi douter de leur capacité à répondre pleinement à la perspective d’une dégradation durable du marché du travail et d’un chômage de masse à venir.

Un plan sous calibré par rapport aux destructions d’emplois historiques à venir

Dans le plan France Relance, les mesures en faveur de l’emploi comportent trois axes principaux. D’abord, des mesures directes pour l’emploi des jeunes, dont le taux d’emploi a atteint au premier semestre un plus bas historique depuis que l’Insee le mesure (26,6%). Le plan « 1 jeune, 1 solution » (6,7 milliards d’euros) permet aux entreprises de bénéficier d’une prime à l’embauche pour le recrutement d’un jeune de moins de 26 ans. Ce plan prévoit également une aide au recrutement en contrat d’apprentissage et de professionnalisation. De plus, 200 000 jeunes seront formés aux métiers et secteurs d’avenir, 300 000 parcours d’insertion permettront d’accompagner les jeunes éloignés de l’emploi et 100 000 places supplémentaires seront ouvertes en service civique.

La création du « bouclier anti-chômage » est la deuxième mesure forte pour l’emploi. Le plan de relance institue l’Activité Partielle de Longue Durée (APLD), conditionnée à un accord collectif pouvant couvrir deux ans (6,6 milliards d’euros). L’activité partielle, qui permet de préserver les emplois et de sauvegarder les compétences, a été largement déployée pendant la crise et a bénéficié à 8,6 millions de salariés et 960 000 entreprises en avril. Le plan de relance prévoit aussi un milliard d’euros pour le Fonds National de l’Emploi afin de répondre aux besoins de formation des salariés en activité partielle.

Enfin, le plan de relance prévoit un milliard d’euros pour soutenir la formation des salariés dans les secteurs en difficulté et des demandeurs d’emploi vers des métiers d’avenir (abondement du CPF, digitalisation de l’offre de formation, renforcement du dispositif Pro-A, valorisation de la rémunération des demandeurs d’emploi en formation, hausse des moyens de Pole emploi, etc.).

Au total, le gouvernement s’attend à ce que le plan de relance permette la création de 160 000 emplois en 2021 et 240 000 en 2022. Cet objectif parait trop peu ambitieux dans la mesure où l’économie devrait perdre près de 850 000 emplois en 2020 : 730 000 emplois salariés et 120 000 emplois non-salariés, soit bien plus que lors de la crise de 2008 (voir graphique). Le taux de chômage devrait atteindre 9,7% en 2020 et un pic à 11,1% en 2021 après 7,1% au T2 2020, ce qui laisse envisager un pronostic très sombre quant à la future situation du marché du travail. D’autant que la vague de restructurations, qui a déjà commencé à déferler, risque de s’amplifier. Du 1er mars au 8 novembre 2020, 619 plans de sauvegarde de l’emploi (PSE) ont été déclarés contre 346 l’année dernière à la même période. Ces PSE concerneraient 65 777 salariés contre 25 909 l’année dernière, soit plus de deux fois plus de salariés. Mais ces restructurations médiatisées ne sont que la face émergée de l’iceberg : au premier trimestre, 80% des destructions d’emplois concernaient les « invisibles des plans sociaux », les emplois précaires comme les CDD et les intérims, mais aussi les démissions, ruptures conventionnelles et fin de période d’essai, etc. Sans mentionner la situation très préoccupante des indépendants et des milliers de chômeurs qui se découragent (le halo autour du chômage a explosé au T2 2020 (+44%)).  

Finalement, avec un objectif de création de 400 000 postes sur deux années, le plan de relance permettrait d’effacer en deux ans moins de la moitié des destructions d’emplois causées par la crise en moins d’une année. Et en plus d’être modeste, cet objectif n’est que théorique. Plusieurs éléments, détaillés dans les trois parties suivantes, laissent en effet à penser que cet objectif va être difficile à tenir.

Plan jeunes : malgré des premiers chiffres encourageants, des incertitudes sur l’efficacité du dispositif à court et moyen terme

Les dispositions en faveur de l’emploi des jeunes sont principalement basées sur la prime à l’embauche d’un jeune de moins de 26 ans ou d’un alternant. Les premiers résultats paraissent encourageants : en août et en septembre 2020, les embauches de jeunes de moins de 26 ans ont augmenté de +1,3% par rapport à 2019. Mais ces chiffres sont à prendre avec précaution dans la mesure où ils peuvent s’expliquer par l’effet mécanique de la reprise estivale de l’activité. Le deuxième confinement et la baisse d’activité prévue par l’Insee au 4e trimestre risquent de plomber ces chiffres, notamment ceux de l’apprentissage, qui, à partir du mois d’octobre sont habituellement plus élevés et annonciateurs des tendances de l’année suivante.  

D’autant que, dans la littérature, l’impact positif de la prime à l’embauche sur l’emploi n’est pas avéré. Par exemple, Cahuc, Carcillo et Le Barbanchon (2014) ont évalué le dispositif « Zéro charge TPE » mis en place en 2009 et ont estimé une très forte élasticité des embauches à la baisse du coût du travail générée par la prime à l’embauche (proche de 4). Cette forte élasticité s’explique notamment par le caractère temporaire de la prime qui permet, en situation d'incertitude sur la conjoncture, d'inciter à des créations de postes immédiates plutôt que de les différer. Mais ce dispositif a également été évalué par la Dares en 2017 qui, disposant de données actualisées sur plus longue période, a au contraire conclu que la prime à l’embauche aurait eu « peu d’effet sur le nombre d’embauches », notamment à cause des effets d’aubaine.

En effet, les dispositifs de prime à l’embauche présentent un risque non négligeable d’effets d’aubaine et d’effets de substitution (voir ce billet de blog du CEP.). Des entreprises, notamment celles qui ne sont pas en difficulté, pourraient, par effet d’aubaine, profiter de cette prime à l’embauche pour un recrutement déjà prévu. L’effet de substitution pourrait aussi amoindrir l’efficacité du dispositif : avec cette prime à l’embauche, les employeurs pourraient avoir intérêt à embaucher un jeune au chômage plutôt qu’un sénior. L’effet d’éviction des jeunes sur les autres demandeurs d’emploi induirait un effet nul sur le chômage. Finalement, il ne faudrait pas que cette prime soit juste un moyen de « sortir » les jeunes des chiffres du chômage, au détriment des séniors ou des autres chômeurs plus âgés. 

L’activité partielle de longue durée, un dispositif opérant mais qui manque de contreparties fortes pour l’emploi

Par rapport à la crise économique de 2008 où elles recouraient en majorité aux PSE, les entreprises disposent aujourd’hui d’une palette plus variée de dispositifs plus opérants pour limiter les destructions d’emplois au premier rang desquels figurent l’activité partielle (et son prolongement l’APLD) et l’APC (accord de performance collective). Fin octobre, plus de 3 600 entreprises avaient signé un accord d’APLD.

Mais même si l’activité partielle est un moyen efficace pour éviter les licenciements et sauvegarder les compétences, l’APLD telle qu’elle a été négociée dans le plan de relance comporte d’importantes limites, notamment celles liées aux obligations de maintien de l’emploi. Initialement, il était prévu qu’un employeur qui bénéficie de l’APLD et qui procède à des licenciements économiques sur ces mêmes salariés rembourse les subventions perçues. Mais le 30 septembre, le gouvernement a précisé que cette contrainte pouvait être levée si la situation économique de l’entreprise s’était dégradée depuis la signature de l’accord. Or, avec le deuxième confinement, il est aisé pour l’entreprise de démontrer que la situation économique s’est dégradée. Cette disposition laisse une plus grande flexibilité aux entreprises pour se séparer facilement des salariés placés en chômage partiel de longue durée. Par ailleurs, aucune contrepartie n’est exigée pour les entreprises qui bénéficient du chômage partiel classique. Rien n’est prévu non plus pour les directions qui font des ruptures conventionnelles collectives, ou qui licencient des salariés refusant les conditions d’un accord de performance collective.

Dans la même lignée, on peut également regretter que le plan de relance n’ait pas introduit de conditionnalité liée à l’emploi sur les baisses d’impôt de production accordées à toutes les entreprises (20 milliards d’euros). L’effet des baisses d’impôt sans contrepartie sur l’emploi est fortement discuté dans la littérature, à l’instar de l’effet controversé du CICE sur l’emploi (voir les différentes évaluations de France Stratégie, de l’OFCE et de la Banque de France).

Derrière la formation, la question de l’accès à l’emploi dans un environnement économique dégradé

Les mesures liées à la formation dans le plan de relance sont primordiales pour préparer les trajectoires professionnelles de demain. Néanmoins, au vu du contexte économique dégradé, on peut émettre des doutes sur leurs effets sur l’emploi et plus généralement sur leur finalité.

D’abord, les études empiriques ne sont pas unanimes sur l’effet de la formation sur l’accès à l’emploi. Grâce à la formation, les demandeurs d’emplois sortent des statistiques du chômage à court terme (pendant 6 mois, 1 an par exemple) mais n’entreront pas forcement dans celles de l’emploi à moyen terme. M. Ferracci (2013) a montré qu’en raison des effets « d’enfermement » et de « stigmatisation » notamment, la formation n’avait pas toujours des effets positifs sur l’accès à l’emploi (et sur le revenu des bénéficiaires). L’effet de la formation des chômeurs sur l’emploi est très hétérogène, peut varier avec le temps et dépend des personnes et du contenu des formations.

Mais en plus d’avoir un effet ambigu sur l’emploi d’une manière générale, l’investissement massif dans la formation dans un contexte économique morose ne suffit pas en soi à réduire le chômage de masse. En effet, augmenter le nombre de chômeurs formés sans augmenter le nombre d’emplois disponibles risque d’évincer les chômeurs non formés. Les chômeurs formés avanceraient dans la file d’attente du chômage mais l’impact sur l’emploi et sur le chômage serait nul. Donner à chaque personne une formation améliorera certainement leur employabilité mais ne garantit pas l’amélioration du marché du travail au niveau macroéconomique, surtout dans un environnement économique peu porteur. 

On peut aussi se demander si, au vu des difficultés financières qu’elles accumulent, les entreprises vont remplir leur rôle sur la formation. Selon l’étude de l’ANDRH, seules 7% de leurs entreprises adhérentes envisagent d’abonder le CPF de leurs salariés pendant la crise. L’effet négatif de la conjoncture sur l’investissement financier des employeurs dans la formation a été mis en évidence dans la littérature, notamment dans les PME (voir cette étude du Céreq). Le bilan réalisé sur les accords d’APLD 26 octobre 2020, à l’occasion de la deuxième conférence sociale, confirme ce phénomène. Sur les 3 600 accords conclus, le ministère du Travail note « qu’on reste en-dessous de l’objectif en termes d’ambitions de formation. La logique de l’activité partielle et de l’APLD qui est “se former plutôt que chômer” n’est que partiellement retranscrite dans les accords ».

Enfin, le risque d’un investissement massif dans la formation est aussi le retour de la politique « du chiffre » qui cherche à donner à tout le monde une formation sans que le bénéficiaire y trouve forcément un intérêt. Ce risque est d’autant plus grand que « cette période de crise appelle des formations lourdes de reconversion professionnelle, dont la réussite est tributaire de l’implication de l’apprenant qui, elle-même, repose sur le libre choix de la formation » (J.-M. Luttringer, S. Boterdael, 2020). Tout l’enjeu est donc d’améliorer l’information, le conseil et l’accompagnement pour éclairer le choix des bénéficiaires. Il convient également d’améliorer les capacités des organismes d’accueil (moyens humains et financiers) pour faire face à la demande grandissante de formation et d’emplois d’avenir (voir ce billet de blog du CEP).

Conclusion

En conclusion, l’effet sur l’emploi des mesures du plan de relance devrait être globalement positif mais l’ampleur de cet effet est incertaine. Les mesures comme celles consacrées à l’apprentissage et à la formation des chômeurs pourront jouer leur rôle d’amortisseur à court terme parce qu’elles agiront directement sur les statistiques du chômage, au moins dans un premier temps. Mais, dans un second temps, leur effet sur l’emploi risque d’être plus nuancé, surtout dans une conjoncture économique dégradée.

Or, l’enjeu prioritaire de la relance est de parvenir à une amélioration de l’emploi à court terme. Le dispositif de prime à l’embauche devrait remplir cet objectif pour les jeunes, mais au prix d’inévitables effets d’aubaine et de substitution.

L’autre mesure phare du plan de relance, le chômage partiel de longue durée, risque de ne pas produire tous ses effets escomptés sur l’emploi. L’absence de conditionnalité réduit son efficacité au bon vouloir des employeurs, dont la confiance est principalement dictée par les perspectives de débouchés.

Finalement, au-delà des aides ciblées à l’embauche des jeunes et du chômage partiel, les entreprises n’embaucheront à nouveau que lorsque la demande redémarrera pour de bon. La relance des carnets de commande des entreprises est la condition première des créations d’emplois. Mais le plan de relance dans son ensemble privilégie les politiques de l’offre et fait le pari que la demande va répondre spontanément alors que celle-ci est pourtant déprimée (voir ce billet du blog).  

Outre des mesures pour stimuler la demande, d’autres mesures liées à l’emploi auraient pu être prises dans le plan de relance pour éviter une explosion du chômage à partir de 2021. Par exemple, un engagement fort sur des programmes d’embauches dans le secteur public aurait permis de créer rapidement et directement des emplois alors que les besoins sont criants au regard de la crise du Covid-19 dans la santé, la justice, l’éducation, la recherche ou encore la transition écologique. Sur une logique de plus long terme, on peut également regretter l’absence de nouvelles dispositions légales pour accompagner et limiter les destructions d’emplois à venir, en mettant les syndicats au cœur de la stratégie d’entreprise et en donnant aux salariés un pouvoir économique renforcé. En particulier, dans la lignée du rapport Gallois et de la loi PACTE, des contreparties sur la gouvernance d’entreprise et notamment sur la représentation des salariés au conseil d’administration auraient pu être demandées aux entreprises (voir également la récente étude du CEPII sur le sujet).

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