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Posté le Monday 24 October 2016 |
Alain Petitjean |

Aménagement ou réduction du temps de travail : l'angle mort d'un débat biaisé

Comme à chaque campagne présidentielle, reviennent en débat les différentes appréciations ou évaluations que l'on peut faire des mesures de la Loi Aubry, instituant les 35 heures comme durée hebdomadaire de référence. Or ce qui frappe les praticiens, c'est le décentrage progressif du débat, par rapport à la réalité du texte de loi, et à la réalité de sa mise en œuvre dans les entreprises.

De nombreuses évaluations ont été conduites sur les effets de la Loi Aubry, en particulier sous l'angle des créations d'emploi qu'elle aurait occasionnées (voir synthèse dans l’encadré ci-dessous).

Ce qui peut surprendre dans ce débat, c'est son centrage quasi exclusif sur deux mesures seulement de la loi Aubry :

• le passage aux 35 heures

• sa "compensation" par des allègements de charges dégressives et donc temporaires.

Cette dualité permet aux détracteurs de la loi d'attribuer l'ensemble de la création d'emplois mesurée aux seules réductions de charges sociales, et donc à l'abaissement du coût du travail, là où d'autres analystes présument la création d'emplois mesurée comme découlant du partage du travail induit par la réduction du temps de travail.

Il n'est pas dans nos intentions d'entrer dans ce débat, pour la simple et bonne raison qu'il nous paraît erroné, dès ses prémisses. Telle qu'elle est posée, la présentation de la loi comme un troc "réduction de temps de travail / allègement de cotisations", est plus qu'une simplification : une erreur historique.

RTT ou ARTT ?

La loi Aubry n'a pas été conçue comme une loi de réduction du temps de travail, mais comme un cadre organisant l'aménagement et la réduction du temps de travail. C'est la différence entre les deux acronymes : RTT ou ARTT.

Or c'est ce qui distingue la loi Aubry de la loi De Robien (1997), qui stipulait une simple réduction de 10% du temps de travail, éligible à allègement de cotisations. Confondre ces deux démarches n'est pas une simple approximation, mais un malentendu pour le moins fâcheux.

Car cette distinction n'est pas que sémantique : la réelle compensation à la réduction du temps de travail n'a jamais été l'allègement de charges sociales, qui sinon eût dû être définitif, et non dégressif et temporaire. La réelle compensation durable de la réduction du temps de travail, au contraire, reposait dans la possibilité pour l'entreprise d'aménager et d'organiser la durée du travail, sur base annuelle. Les deux mesures phares : annualisation du temps de travail, et création du forfait jours pour les cadres autonomes, étaient des revendications avancées de longue date par le patronat, et sont devenues à juste titre des éléments clé pour les entreprises, dans leur recherche légitime de souplesse et d'agilité face aux aléas permanents des marchés auxquels elles s'adressent. Elles visaient à un supplément de productivité et de compétitivité des entreprises. La compétitivité ne repose pas en effet sur la seule compression des coûts, mais bien plus sur l'agilité dans le traitement des besoins du marché : rapidité d'exécution d'une commande, d'un développement produit, ou d'une production sur mesure pour un client particulier. La loi donnait des armes pour accroître cette agilité. 

Les allègements de charges n'étaient conçus, en l'espèce, que pour accompagner le déploiement des organisations nouvelles du travail, issues de la négociation sociale que par ailleurs cette loi organisait à grande échelle dans tout le pays.

L'aménagement du temps de travail : une mesure de compétitivité

 Dès lors, apprécier les conséquences de la loi Aubry, c'est évaluer ou investiguer les conditions dans lesquelles le dialogue social, entreprise par entreprise, et branche par branche, s'est saisi d'une loi cadre, pour lui donner des contenus adaptés aux réalités organisationnelles de l'entreprise, ou pour modifier à cette occasion l'organisation des temps dans l'entreprise.

Comme toute négociation au plus près du terrain, cette transposition de la loi et de son esprit a donné lieu aux mesures les plus diverses. Certaines ont porté en priorité sur l'adaptation à la saisonnalité de l'entreprise, voire aux saisonnalités différentes de chacun de ses services. D'autres ont misé sur la maximisation de l'usage des équipements et installations : passage en 3 X 8 ; ou en 4 ou 5 équipes. La plupart se sont saisi de la possibilité de recours aux forfaits jours, dans une logique d'autonomie croissante de certaines catégories de salariés dans leur propre organisation du travail ; elles ont souvent relié ces mesures à une individualisation des mesures de performances et des incitations qui s'y rattachent. D'autres ont joué des possibilités d'ajustement de la charge de travail au carnet de commandes, au fil de l'année.

Ici ou là, de mauvais accords ont pu être signés : la responsabilité en incombe aux partenaires sociaux de l'entreprise concernée. On sait par ailleurs que l'extension de la loi à des secteurs où la notion de productivité et d'organisation du travail est absente, ou très contrainte, comme dans l’hôpital public, a pu conduire à des difficultés. On gagnerait par ailleurs à s’interroger un peu plus sur d’autres effets de la loi Aubry : sur les conditions et rythmes de travail, ou sur la modération salariale qu’elle a occasionnée.

Mais la réalité de la mise en œuvre des 35 heures, c'est plutôt la conclusion d'accords, rarement dénoncés depuis, et renégociés au fil du temps (18 ans déjà), au gré des changements de conditions de marché vécues par les entreprises, sans contentieux majeurs.

Aménagement du temps de travail, négociation collective : pourquoi une telle absence dans le débat ?

Il reste à tenter de comprendre pourquoi un tel angle mort dans le débat politique et même dans les travaux des économistes qui se saisissent de la question.

La première explication que nous pourrions avancer est triviale : l'aménagement du temps de travail ne se mesure pas. Son apport qualitatif est donc gommé de raisonnements modélisés…

Une seconde explication est plus gênante : apprécier les conséquences de la loi Aubry, c'est faire ou non confiance dans le dialogue social d'entreprise. Les directions auraient-elles proposé des organisations du travail pénalisantes pour leur entreprise ? Auraient-elles subi un rapport de forces défavorable de la part d'un syndicalisme que l'on dit pourtant faible dans notre pays ? Se seraient-elles insuffisamment saisi des possibilités dérogatoires ouvertes par la loi ?

La négociation d’entreprise, en somme, aurait-elle manqué de créativité, et aurait-elle échoué à atteindre ses buts ? Au moment où la loi El Khomri incite à déplacer le dialogue dans l'entreprise plutôt que dans les branches, il serait paradoxal de rester convaincu de son impuissance ou de son inanité !...

Aujourd'hui, le patronat ne parle pas de "rendre" le forfait jours, et l'annualisation du temps de travail, contre la suppression des 35 heures. Que ceux qui participent au débat en tirent les conclusions et précautions qui s'imposent. Et qu'ils fassent un peu plus confiance aux acteurs sociaux pour se saisir, au plus près du terrain, des libertés que permettent les lois actuelles, ou celles qui leur succéderont.

Les évaluations sur les lois Aubry I et II : quel impact en emplois ?

Des dispositifs complexes, difficiles à évaluer

La première loi Aubry (« Aubry I », 1998 et faisant suite à la Loi Robien de 1996) portant sur l’ARTT est d’ordre incitatif et comprend un volet offensif (création d’emplois) et un volet défensif (sauvegarde d’emplois). La second loi Aubry (« Aubry II », 2000) rend obligatoire le passage aux 35 heures pour les entreprises de plus de 20 salariés. Des allègements de cotisations sociales patronales sont prévus par les deux lois, sous conditions de durée du travail et de niveau de salaire. La négociation des accords de réduction du temps de travail au sein des entreprises est effectuée sur le principe d’une compensation par la « modération salariale » et d’une réorganisation/flexibilisation du travail. L’impact réel des lois Aubry, notamment en termes de création d’emplois, va dépendre des évolutions salariales, de l’évolution de la productivité, ou de la durée d’utilisation des équipements. L’évaluation (notamment ex post) de l’impact des Lois Aubry est rendue difficile par cette complexité, mais aussi par la difficulté de distinguer l’effet du passage des 39 aux 35 heures, dans un contexte de reprise économique mondiale, la diversité dans l’ampleur négociée de l’ARTT selon l’entreprise, les difficultés techniques (sources de données, analyse économétrique).

Evaluations ex ante des 35 heures

En termes d’évaluation ex post, deux grands types de travaux ont été menés pour évaluer l’impact des 35 heures sur l’emploi, mobilisant soit des données macroéconomiques, soit microéconomiques. Les premiers mobilisent des séries macroéconomiques et aboutissent à des chiffres de 400 000 à 500 000 créations d’emplois acquises imputables aux 35 heures (voir les revues des travaux existant présentées par Gubian, Jugnot, Lerais et Passeron, 2004 ou Askenazy, 2005). Sur données microéconomiques et avec des sources variées (ACEMO, DADS, données Unedic…), les travaux d’évaluation, principalement de la Dares mais pas seulement (e.g. pour les travaux publiés dans des revues à comité de lecture : Bunel et Jugnot, 2003 ; Crépon, Leclerc, Roux, 2004 ; Gubian, Jugnot, Lerais et Passeron, 2004), estiment le surplus d’emplois créés dans les entreprises à 35 heures par rapport aux entreprises restées à 39 heures de 3% à 9.9%, selon le dispositif étudié (Robien, Aubry I, Aubry II) et selon l’étude. En termes de chiffrage macroéconomique, et en retenant des taux moyens de création modérés, la Dares estime à 350 000 le nombre d’emplois créés par les 35 heures, « en retenant un taux de création nette d’emploi de l’ordre de 6 % pour les entreprises bénéficiaires de dispositifs incitatifs, et de 3 % pour les autres entreprises passées à 35 heures, les effets nets directs totaux sont alors estimés à plus de 350 000 emplois de 1998 à 2002 » (Gubian, Jugnot, Lerais et Passeron, 2004).

« 350 000 », la meilleure estimation en l’état des évaluations existantes, mais contestée

Le chiffrage de 350 000 emplois s’inscrit sur la période 1998-2002 qui a vu 2 130 000 créations d’emploi (de 1993-1997, ces créations d’emplois s’élèvent à 445 000, sur 2003-2007 à 940 000 et sur 2008-2013 à -30 000). Malgré cela, ce chiffrage qui a fait relativement consensus à l’époque (en particulier par le sérieux de la méthodologie) et l’impact « emploi » de l’ARTT de manière plus générale restent assez contestés, s’accompagnant ainsi de vives tensions au niveau académique comme politique. Les évaluations existantes à l’époque sont « mises en accusation » dès l’automne 2002 comme le rappelle Jugnot (2013), au moment où la nouvelle majorité présente le  projet de Loi « TEPA ». Successivement, plusieurs missions parlementaire ou rapports officiels (Rapport d’information de l’Assemblée nationale, 2004 ; Conseil d’Analyse Economique, 2007) vont critiquer les évaluations menées (principalement celles de la Dares) et leurs résultats. La mise sous l’éteignoir d’un Rapport d’information parlementaire sur l’ARTT en 2004 ou la récente « censure » d’un rapport de l’IGAS (2016), « favorables » aux 35 heures, montrent que les tensions, notamment politiques, restent très présentes sur le sujet.

Les évaluations menées après 2004 ou plus tard sont quasi-inexistantes, la seule publiée (dans une revue à comité de lecture) étant celle de Chemin et Wasmer (2007). Cette étude souvent citée est peu conclusive en termes d’effet « emploi » des 35 heures et souffre de plusieurs défauts, dont le principal tient à la mobilisation d’une source de données (l’Enquête Emploi) non représentative au niveau départemental alors que sont exploitées des spécificités légales de l’Alsace Moselle par rapport à la France entière. De manière générale, la principale critique apporté au chiffrage des 350 000 est particulièrement axée sur l’apport respectif des volets « baisses de cotisation » et « réduction du temps de travail », ainsi Artus, Cahuc et Zylberberg dans le rapport du CAE susmentionné identifient le premier volet comme principal responsable des créations d’emplois. Ce raisonnement est contestable, tout particulièrement (mais pas seulement) car les Lois Aubry représentent un dispositif complexe et négocié au sein des entreprises entre : d’une part, réduction du temps de travail et d’autre part part, flexibilité accrue du temps de travail, modération salariale, et allègement de cotisations. Cela n’a donc pas de sens de « chercher » à isoler les effets des différents facteurs « d’une politique qui a fait le choix de combiner d’entrée plusieurs volets pour permettre des négociations donnant-donnant (…) » (Jugnot, 2013). Gubian, Jugnot, Lerais et Passeron (2004) le disent autrement : « en l’absence d’allègement de cotisations sociales, certaines entreprises ne seraient pas passées à 35 heures ».

Au final, on peut regretter que les données microéconomiques « accessibles » ou les séries macroéconomiques longues maintenant disponibles n’aient pas été plus exploitées dans plus d’études qui auraient permis d’enrichir les connaissances existantes sur les effets des 35 heures, en particulier de long terme.

 

 

 

 

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